Deze uitspraak over een Wob-verzoek van Praxis om stukken uit het vooroverleg zal er toe leiden dat het er in het vervolg feller tussen concurrenten aan toe zal gaan. Het vooroverleg tussen gemeente en een aanvrager van een omgevingsvergunning of zijn advocaat is namelijk niet langer veilig bij een verzoek om openbaarmaking.
Aanleiding van het Wob-verzoek van Praxis
Zoals gebruikelijk zitten Praxis en Hornbach elkaar in de haren als Hornbach een bouw- en tuinmarkt wil realiseren in Almelo. Praxis heeft een vestiging in Almelo en heeft geprocedeerd tegen de vaststelling van het bestemmingsplan Rijnbeek om de vestiging van een Hornbach in Almelo die in dat plan is opgenomen tegen te gaan. In een tussenuitspraak had de Raad van State de gemeenteraad opgedragen om gebreken in het bestemmingsplan Rhijnbeek te herstellen en het bestemmingsplan geschorst. Vervolgens is het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld en is een omgevingsvergunning aan Hornbach verleend. De omgevingsvergunning is ongeveer twee maanden later weer ingetrokken.
Wob-verzoek ten aanzien van documenten uit het vooroverleg
Praxis heeft op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om toezending van alle op de verlening van de omgevingsvergunning aan Hornbach betrekking hebbende stukken, “waaronder in elk geval eventueel tussen de gemeente Almelo en Hornbach gesloten overeenkomsten, gespreksverslagen en e-mailcorrespondentie met betrekking tot de bouwaanvraag en vergunningverlening, onderzoeksrapportages en besluiten“. Het gaat om het vooroverleg dat tussen het college en Hornbach is gevoerd over de aanvraag om de omgevingsvergunning en de verlening daarvan. “Die documenten kunnen onder meer zijn e-mails, gespreksverslagen, brieven e.d.”
De Rechtbank over de passages tussen Almelo en de advocaat van Horbach
Uit de documenten, die betrekking hebben op uitwisseling van informatie tussen het college van Almelo en de advocaat van Hornbach, volgt volgens de Rechtbank dat het college en de advocaat het oogmerk hadden het college in de gelegenheid te stellen zich een oordeel te vormen en een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid. Het zijn daarom documenten bestemd voor intern beraad. Voorts bevatten de geweigerde teksten volgens de Rechtbank persoonlijke beleidsopvattingen.
De Raad van State in hoger beroep over het Wob-verzoek
Dat ziet de Raad van State anders. In artikel 11, eerste lid, van de Wob staat dat er geen informatie uit documenten wordt verstrekt, opgesteld ten behoeve van intern beraad met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
In artikel 1, aanhef en onder c Wob wordt onder intern beraad verstaan:
“het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.”
Uit de wetsgeschiedenis van art. 11 Wet openbaarheid bestuur volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van derden die niet tot de kring van de overheid behoren (externe derden), kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
Omgaan van de Raad van State over stukken van intern beraad
De Raad van State is nu – anders dan voorheen 1 – van oordeel dat aan een beraad het interne karakter ontvalt als daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, zoals bedoeld in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen naar het oordeel van de Afdeling slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de externe derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
Dit leidt er toe dat opgestelde verslagen tussen ambtenaren en vertegenwoordigers van Hornbach en de advocaat van Hornbach geen stukken van intern beraad zijn. Ook een nota van de advocaat over de wijze waarop het bestemmingsplan zou moeten worden hersteld en andere argumenten door Hornbach aan de gemeente voorgelegd zijn dat niet. Een lijst van afspraken gemaakt bij een overleg waarbij geen externe derden betrokken waren, is dat wel.
De Raad van State vernietigt de uitspraak van de Rechtbank en Almelo moet een nieuwe beslissing op het bezwaar nemen.