Bijen-arrest laat Raad van State omgaan in de tweede uitspraak op het openbaarmakingsverzoek van milieu-informatie over de elektriciteitscentrales Eemshaven

Eerder had ik het al over het baanbrekende bijen-arrest van het Hof van Justitie van 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:2016:890 [1] over openbaarmaking van milieu-informatie. Uit dit arrest volgt (samengevat) dat bij een verzoek om openbaarmaking van milieu-informatie krachtens de Milieu-informatierichtlijn [2] een ruime uitleg aan emissiegegevens moet worden gegeven en dat daardoor de mogelijkheid om op grond van commerciële belangen openbaarmaking van emissiegegevens te weigeren, beperkt is. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven moet nog een einduitspraak doen in de openbaarmakingszaak van De Bijenstichting.

Bijen-arrest en twee uitspraken over openbaarmaking van milieu-informatie over de Eemshaven verder

Inmiddels is er echter de eerste uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die dit bijen-arrest uitdrukkelijk betrekt in haar beslissing en overwegingen. Dat is meteen de tweede uitspraak van 16 augustus 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [3] over het informatieverzoek van Greenpeace over de elektriciteitscentrales in Eemshaven, hierna meer over beide uitspraken. Opvallend is dat de tweede uitspraak, gewezen na het bijen-arrest, leidt tot het oordeel dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder van een te beperkte uitleg van het begrip “emissiegegeven” is uitgegaan. Maar laat ik niet meteen alles verklappen.

Intern beraad en milieu-informatie

Te beginnen, bij de eerste uitspraak [4] over het informatieverzoek van Greenpeace. In de eerste uitspraak draaide het om een weigering van het College van Gedeputeerde Staten van Groningen om informatie openbaar te maken naar aanleiding van een verzoek van Greenpeace op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in juni 2011. Greenpeace had om openbaarmaking gevraagd van alle documenten over de vergunningverlening voor de bouw van energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven en de aanpassingen op en rond de Eemshaven en de vaargeul voor schepen. Het gaat om ruim 200 documenten, die tussen het provinciebestuur, Nuon, RWE, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs waren gewisseld. Greenpeace heeft tevens beroep ingesteld tegen de diverse vergunningen aangevraagd voor de bouw van deze elektriciteitscentrales.
Het provinciebestuur weigerde echter de documenten openbaar te maken, omdat die waren opgesteld voor ‘intern beraad’ en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten in de zin van art.  11 lid 1 Wob. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat het oogmerk waarmee een document is opgesteld bepalend is voor de vraag of het is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Omdat de opgevraagde documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en met de betrokken partijen is afgesproken dat de documenten vertrouwelijk zouden blijven, heeft het provinciebestuur openbaarmaking van deze documenten terecht geweigerd, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Voor het oordeel of sprake is van stukken opgesteld ten behoeve van intern beraad is niet van belang dat externe partijen, zoals NUON, RWE en Groningen Seaports, een eigen – niet publiek – belang behartigen in het beraad. Evenmin is van belang dat zij geen medeverantwoordelijkheid dragen voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. Deze beide criteria hebben geen wettelijke grondslag.

Maar .. hoewel documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten in principe niet openbaar hoeven te worden gemaakt, kan dat anders zijn als die milieu-informatie bevatten. In dat geval moet een extra belangenafweging volgens het vierde lid van art. 11 Wob worden gemaakt. Tevens moet een onderscheid worden gemaakt tussen “emissiegegevens” en overige milieu-informatie, geen emissiegegeven zijnde. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft het provinciebestuur dat in bijna 20 documenten niet goed gedaan. Daarom moet het provinciebestuur over die documenten opnieuw beslissen. In het nieuwe besluit krijgt Greenpeace deels gelijk. Voor het andere deel stelt zij beroep in.

 

Persoonlijke beleidsopvattingen en milieu-informatie

Werd dus vervolgd met de tweede uitspraak. Greenpeace wierp eerst op dat het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak over de documenten van intern beraad in strijd is met art. 4 lid 2 van de Milieu-informatierichtlijn. Maar dat liet de Afdeling bestuursrechtspraak voor wat het was. Greenpeace stelde verder dat de weigering om openbaarmaking onvoldoende is gemotiveerd en betwiste dat de persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder zouden moeten wegen dan het belang van openbaarheid. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak moeten in de belangenafweging de mogelijkheden worden meegenomen om de belangen op andere wijze te beschermen, zoals bijvoorbeeld door de informatie in een vorm te verstrekken die niet tot personen herleidbaar is. Veel van de stukken zijn concepten van onderzoeksrapporten en ingediende processtukken, zoals pleitnota’s, verweerschriften en zogenaamde “Vraag & Antwoord” documenten. In die fase van voorbereiding weegt het belang zwaar om in een vertrouwelijke sfeer onderling informatie en opvattingen te kunnen uitwisselen. Daarbij is van belang dat de uiteindelijke versies van voor vermelde documenten openbaar zijn gemaakt en de desbetreffende milieu-informatie daarin is terug te vinden. Het provinciebestuur heeft daarom voldoende gemotiveerd waarom openbaarmaking is geweigerd, voor zover daarin milieu-informatie is opgenomen die is verweven met persoonlijke beleidsopvattingen en daarvan niet te scheiden is.

Emissiegegevens

Het volgende onderwerp is of een te beperkte uitleg was gegeven aan het begrip “emissiegegeven”. Greenpeace wees in dat verband op lopende verzoeken op openbaarmaking bij gewasbeschermingsmiddelen: de uitspraak van het College van het Beroep voor het Bedrijfsleven[5] met prejudiciële vragen over het verzoek om openbaarmaking aan het Ctgb van De Bijenstichting en dat uiteindelijk tot het bijen-arrest zou leiden, en; het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 8 oktober 2013, ECLI:EU:T:2013:523 over de weigering Europese Commissie op het verzoek van Greenpeace en Pan Europe aan de Europese Commissie op basis van de Verordening (EG) nr. 1367/2006 [6] om toegang tot een aantal documenten betreffende de eerste vergunning voor het op de markt brengen van glyfosaat. Tegen het arrest over de weigering had de Europese Commissie een voorziening tot vernietiging van dat arrest bij het Hof van Justitie ingesteld.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de zaak eerst aangehouden totdat in beide zaken uitspraak is gedaan.
Vervolgens citeert de Afdeling bestuursrechtspraak uit het bijen-arrest van 23 november 2016, ECLI:EU:2016:890:

 

81    Gelet op een en ander moet het begrip “emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.

87    Hieruit volgt dat het begrip “informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.

90    Van “informatie over emissies in het milieu” is dus met name geen sprake bij gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product of de stof die vele malen hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gehanteerd, aangezien dergelijke gegevens betrekking hebben op emissies die niet voorzienbaar zijn bij normaal of realistisch gebruik.

91    Anders dan de Commissie te kennen geeft, vallen onder het begrip “informatie over emissies in het milieu” daarentegen wel studies die ertoe strekken de toxiciteit, de gevolgen en andere aspecten van een product of stof te bepalen onder de minst gunstige realistische omstandigheden die zich kunnen voordoen, alsook studies die zijn verricht onder omstandigheden die de normale landbouwpraktijk zo dicht mogelijk benaderen en onder omstandigheden die heersen in het gebied waarin dit product of deze stof zal worden gebruikt.”

 

En daarna citeert de Rechtbank rechtsoverwegingen 80 t/m 81 uit het arrest van 23 november 2016, Commissie/Greenpeace en Pan Europe, C-673/13, ECLI:EU:C:2016:889.

Beide arresten leiden ertoe dat tot dan toe ten onrechte van een te beperkte uitleg van het begrip “emissiegegeven” is uitgegaan. Het provinciebestuur heeft daarbij aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling. De uitleg die de Afdeling heeft gegeven aan het begrip emissiegegevens, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375, en de uitspraak van 4 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM3265, is echter beperkter dan de uitleg die het Hof van Justitie nu aan dat begrip heeft gegeven. Hierbij is van belang dat uit die arresten kan worden afgeleid dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.

Uitkomst oordeel Raad van State

Maar dat betekent volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet dat het nieuwe besluit van het provinciebestuur daarom moet worden vernietigd. Een deel van de documenten met emissiegegevens is openbaar gemaakt. Andere documenten bevatten naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de twee arresten van het Hof van Justitie, niet openbaar gemaakte emissiegegevens, die veelal zijn verweven met persoonlijke beleidsopvattingen. Of het achterwege blijven van de openbaarmaking van deze emissiegegevens in rechte stand kan houden, kan de Afdeling nu niet beoordelen. Het provinciebestuur heeft ten aanzien van die met persoonlijke beleidsopvattingen verweven emissiegegevens nagelaten de dwingendrechtelijk voorgeschreven belangenafweging te maken als bedoeld in artikel 11, vierde lid, van de Wob.[7] Het besluit van het provinciebestuur wordt in zoverre vernietigd. De Afdeling bepaalt verder dat voor het nieuw te nemen besluit slechts beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld.

 

Commentaar

Opvallend is dat de Afdeling bestuursrechtspraak zich genoodzaakt ziet om verder te gaan dan haar eerdere beperkte jurisprudentielijn. In de genoemde uitspraken uit 2009 waar het provinciebestuur een beroep op had gedaan was het oordeel van de Afdeling dat gegevens die ten grondslag liggen aan gegevens over emissies in het milieu niet zelf emissiegegevens zijn. Voor de andere uitspraak uit 2010 had de Afdeling het over dezelfde boeg gegooid maar werden de gevraagde concentratiegegevens wel aangemerkt als emissiegegevens.
Nu vindt de Afdeling die lijn te beperkt omdat het Hof van Justitie geoordeeld heeft dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu, alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. Dat is dus ruimer en vergt een teleologische interpretatie en is milieuwinst.

Het Hof oordeelt dat het begrip „emissies in het milieu” met name omvat het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik. Hieronder vallen dus de zogenaamde “werkzame stoffen” en eventuele schadelijke hulpstoffen van de producten.

Volgens het bijen-arrest dient dat begrip in het bijzonder niet worden te onderscheiden van de begrippen „vrijkomen” en „lozing” en evenmin te worden beperkt tot emissies van industriële installaties (zoals fabrieken en centrales), maar omvat het ook de emissies als gevolg van de verstuiving van een product, zoals een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, in de lucht, of van het gebruik ervan op planten, zaden, in water of op danwel in de bodem. Dergelijke beperkingen zouden immers in strijd zijn met de door het Verdrag van Aarhus en Milieu-informatierichtlijn nagestreefde doelstelling, namelijk, een zo ruim mogelijke openbaarmaking van milieu-informatie.

Het Hof oordeelt eveneens dat dit niet alleen geldt voor informatie die daadwerkelijke emissies betreft, dat wil zeggen de emissies die daadwerkelijk vrijkomen in het milieu bij het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel of de biocide op planten of op de bodem, maar ook voor informatie betreffende de voorzienbare emissies van dat product in het milieu. Het Hof overweegt in het bijen-arrest echter wel dat niet onder het begrip informatie over emissies in het milieu valt de informatie die zuiver hypothetische emissies betreft, zoals bijvoorbeeld gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product die veel hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gebruikt.

Het Hof overweegt in beide arresten dat het begrip „informatie over emissies/die betrekking heeft op uitstoot in het milieu aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen de informatie over de emissies als zodanig valt (dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies), maar ook de informatie die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het product of de stof in kwestie heeft toegelaten, juist is alsook de gegevens over de invloeden die de emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben. Dat begrip omvat volgens het bijen-arrest met name de informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van verspreiding in het milieu (bijvoorbeeld door stofdrift, uitspoeling of translocatie) bij dit gebruik, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit bijvoorbeeld (semi-)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.

Het is nu afwachten of er nog een derde openbaarmakingsuitspraak over de Eemshaven komt en hoe die gaat uitpakken waar het om de persoonlijke beleidsopvattingen in relatie tot emissiegegevens gaat. Precies een dag na deze uitspraak heeft de Rechtbank Amsterdam, sector bestuursrecht een uitspraak gedaan over de vraag of afzet- en verkoopgegevens van bestrijdingsmiddelen aan te merken zijn als emissiegegevens. Die is ook de moeite waard. Lees ook deze blog over die uitspraak.

 

L.J. Smale

[1] Hof van Justitie van 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:2016:890
[2] Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad
[3] ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211
[4] ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621
[5] CBB 12 september 2014, ECLI:NL:CBB:2014:365
[6] Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen
[7] Art. 11 vierde lid Wob luidt: “In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.”

De citeerwijze van dit artikel is AKSonline 2017/10 nt L.J. Smale.

““
Ontvang vrijblijvend eens per maand de ELetter onder meer over dit onderwerp en blijf up-to-date!
Bedankt voor de inschrijving. Wij houden u op de hoogte.
Uitschrijven is eenvoudig
Don't miss out. Subscribe today.
×
×