En er is weer een nieuwe uitspraak over openbaarmaking van emissiegegevens met een belangrijke rol van het bijenarrest van het Hof van Justitie. [1] De jurisprudentiestroom begint goed op gang te komen. Op 17 augustus 2017 heeft de Rechtbank Amsterdam, sector bestuursrecht een uitspraak gedaan [2], waarin de Bijenstichtingzaak in die benaming aan bod komt.
Waar ging het om? Greenpeace had aan de staatssecretaris van Economische Zaken om openbaarmaking van de jaarlijkse afzetgegevens over 2010-2014 van alle gewasbeschermingsmiddelen in Nederland gevraagd. Deze milieu-informatie is gevraagd met een beroep op de Wet openbaarheid bestuur. Een zogenaamd wob-verzoek dus.
In eerste instantie had de staatssecretaris openbaarmaking geweigerd. In de beslissing op het bezwaar is het besluit herzien en is de openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd. Voor een aantal documenten zou volgens de staatssecretaris sprake zijn van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Voor andere gegevens was het standpunt van de staatssecretaris dat hij niet over meer gegevens hoeft te beschikken dan waarover hij beschikt.
Twee aspecten in deze zaak zijn interessant:
-
- heeft de staatssecretaris een vergaringsplicht van gedetailleerde afzet- en verkoopgegevens (op productniveau) ? En mag de staatssecretaris volstaan met het verstrekken van een geaggregeerde samenvatting van gegevens ingediend door een belangenbehartiger van de pesticidenindustrie ?
- zijn afzet-/verkoopgegevens emissiegegevens en moeten deze openbaar?
Vergaringsplicht en de rol van Nefyto als belangenbehartiger van de industrie daarin
Nefyto (kort voor Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie) is de brancheorganisatie van de agrochemische industrie in Nederland. Door Nefyto worden afzetgegevens verzameld bij alle bij Nefyto aangesloten bedrijven die in Nederland gewasbeschermingsmiddelen op de markt brengen. Daarnaast zijn er in Nederland ook pesticidenfabrikanten die niet bij Nefyto zijn aangesloten.
Voor wat betreft de bij Nefyto aangesloten houders beschikt de staatssecretaris alleen over hun gezamenlijke afzet in kilogrammen per werkzame stof en niet over de verkoopvolumes per gewasbeschermingsmiddel. Nefyto zou wel beschikken over de gegevens per fabrikant, per merknaam en per pesticide. Nefyto vat deze gegevens samen en dient deze samenvatting bij de staatssecretaris in. Voor een van de documenten, beschikt de staatssecretaris wel over gedetailleerde verkoopgegevens per gewasbeschermingsmiddelen, per toelatinghouder en per merknaam en dat zijn de gegevens die zijn aangeleverd door de niet-bij Nefyto aangesloten pesticidenfabrikanten. De staatssecretaris meende met een beroep op artikel 3 en bijlage I van de Verordening 1185/200 dat hij niet over meer gegevens zou hoeven te beschikken.
De Rechtbank gaat in haar uitspraak allereerst na of de staatssecretaris een vergaringsplicht heeft van de gegevens waarover Nefyto kennelijk beschikt. De hoofdregel in art. 3 lid 1 Wob is dat het bij een wob-verzoek moet gaan om documenten die bij een bestuursorgaan berusten en dat een bestuursorgaan niet de verplichting heeft de informatie elders te verzamelen. Dat is alleen anders wanneer het gaat om informatie die bij bestuursorgaan behoort te berusten. Volgens de Rechtbank moet de staatssecretaris over de door Greenpeace gevraagde de aanvullende informatie beschikken. Dit volgt uit art. 67 lid 1 Verordening 1107/2009 [3], in samenhang met artikel 3 en bijlage I Verordening 1185/ 2009 [4].
In artikel 67, derde lid, van Verordening 1107/2009 leest de Rechtbank namelijk de onvoorwaardelijke verplichting voor iedere houder van een toelating van een gewasbestrijdingsmiddel om ‘de bevoegde autoriteiten van de lidstaten alle informatie te verstrekken over het verkoopvolume van gewasbeschermingsmiddelen overeenkomstig de Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen’. De hier bedoelde Gemeenschapswetgeving inzake statistieken over gewasbeschermingsmiddelen is de Verordening 1185/2009. Op grond van artikel 3, eerste lid, van die Verordening zijn de lidstaten verplicht “jaarlijks de noodzakelijke gegevens voor de specificatie van de in de bijlage I opgenomen kenmerken te verzamelen (…) door middel van informatie met betrekking tot het op de markt brengen en het gebruik van pesticiden (…)”. In bijlage I is onder meer opgenomen dat de statistieken betrekking hebben op de – kortgezegd – werkzame stoffen, dat speciale aandacht moet worden besteed aan het vermijden van dubbeltellingen en dat de hoeveelheid van die stoffen die in de markt worden gebracht in elke lidstaat wordt vastgesteld. In samenhang concludeert de Rechtbank dat bij de staatssecretaris ook de informatie per houder per gewasbestrijdingsmiddel behoort te berusten. Daarbij is doorslaggevend dat anders de controle en toezicht op de juistheid van die gegevens illusoir zou zijn.
Het tegenargument van de staatssecretaris namelijk dat in artikel 67 van de Verordening 1107/2009 niet staat dat de houders de informatie niet via een organisatie zoals Nefyto mag versturen, gaat om die reden niet op. Dat geldt ook voor het argument dat een overzicht van de afgezette werkzame stof voldoende informatie oplevert over het gebruik van de stoffen. Het gaat niet om wat een lidstaat uiteindelijk doorstuurt naar de Commissie (Eurostat) maar om de vraag welke informatie bij de staatssecretaris hoort te berusten. De onderliggende informatie waar Nefyto kennelijk over beschikt behoort bij de staatssecretaris te berusten. Het besluit wordt vernietigd en de staatssecretaris wordt opgedragen aanvullende gedetailleerde informatie te vergaren bij Nefyto en om een beslissing te nemen over de openbaarmaking daarvan.
Voor wat betreft de gegevens van niet-leden van de Nefyto is de staatssecretaris niet verplicht om meer informatie te verzamelen, omdat hij daarover al beschikt. Hoewel de staatssecretaris meent dat op grond van art. 7 lid 1 sub c Wob met het geven van een samenvatting mag worden volstaan is er geen bezwaar tegen om de afzonderlijke onderliggende gegevens te verstrekken. Om die reden beslist de Rechtbank dat die gegevens openbaar moeten worden gemaakt.
Emissiegegevens of niet?
Omdat de bedrijfs- en fabricagegegevens vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt (art. 10 eerste lid onder c jo vierde lid, tweede zin van de Wob), wordt door de Rechtbank beoordeeld of sprake is van een informatie met betrekking op emissies in het milieu. Is daar sprake van dan is weigering ex art. 10 lid 1 onder c van de Wob niet mogelijk en moeten die gegevens openbaar worden gemaakt.
In dat verband komt een belangrijke rol toe aan het bijenarrest (zaak C-442/14, ECLI:EU:2016:890) en de zaak Commissie/Greenpeace en Pan Europe, C-673/13, ECLI:EU:C:2016:889), beiden gewezen op 23 november 2016 door het Hof van Justitie, aldus de Rechtbank. In het bijenarrest concludeert het Hof dat onder het begrip “emissies in het milieu” het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen en biocide valt, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar in het milieu vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.
De staatssecretaris meent dat hier geen sprake is van emissiegegevens en de vergelijking met de zaak van de Bijenstichting niet opgaat omdat het in deze zaak over verkoopcijfers van een toegelaten product gaat, terwijl het in de Bijenstichtingzaak over test- en laboratoriumgegevens ging die nodig waren voor de toelating van een product op de markt. Verkoopcijfers kunnen volgens de staatssecretaris geen emissiegegevens zijn, omdat ze geen direct inzicht geven in de uitstoot in het milieu, noch daarmee voldoende direct verband houden. Om informatie over emissies in het milieu te verkrijgen zal namelijk eerst een berekening moeten worden gemaakt met meer variabelen dan alleen de verkoopcijfers. Met het oog op het doel van de openbaarmaking, vindt de staatssecretaris bovendien dat verkoopgegevens op zich geen informatie leveren op basis waarvan het publiek een oordeel kan vellen over de besluitvorming op het gebied van milieuaangelegenheden.
De Rechtbank overweegt dat voordat de ‘november-arresten’ waren gewezen, het vaste jurisprudentie was dat gegevens — zoals verkoopcijfers — die ten grondslag liggen aan gegevens over de daadwerkelijke emissies in het milieu, niet zelf ook als emissiegegevens kunnen worden beschouwd. Daarom konden dergelijke onderliggende gegevens wat de openbaarheid betreft niet op een lijn worden gesteld met emissiegegevens. Zie bijvoorbeeld de uitspraken ABRvS 15 december 2010: ECLI:NL:RVS:2010:BO7333 en 28 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK1375.
Voor de beantwoording van de vraag of het arrest van de Bijenstichting verandering in deze vaste lijn heeft gebracht, citeert de Rechtbank de rechtsoverwegingen 76 tot en met 79 van het arrest in de Bijenstichtingzaak:
” 76 Het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 sluit dus niet het in het milieu vrijkomen van producten en stoffen zoals gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die deze producten bevatten, uit.
77 Dit in aanmerking nemend, moet bedoeld begrip niettemin aldus worden afgebakend dat het alleen op niet-hypothetische emissies betrekking heeft, dat wil zeggen daadwerkelijke of voorzienbare emissies van het betrokken product of de betrokken stof bij normaal of realistisch gebruik.
78 Hoewel het enkele op de markt brengen van een product in de regel niet volstaat om aan te nemen dat dit product noodzakelijkerwijs in het milieu zal vrijkomen en dat informatie over dit product betrekking heeft op „emissies in het milieu”, is dat anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, dat bij normaal gebruik bedoeld is om in het milieu vrij te komen, louter vanwege zijn functie. De voorzienbare emissies van dit product in het milieu zijn in dat laatste geval niet hypothetisch.
79 In die omstandigheden vallen emissies die daadwerkelijk bij het gebruik van het product of de stof in kwestie in het milieu vrijkomen alsook voorzienbare emissies van dit product of die stof in het milieu bij normaal of realistisch gebruik van het product of de stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product is bestemd, onder het begrip „emissies in het milieu”.
Hieruit leidt de Rechtbank af dat het Hof van Justitie met de november-arresten de eerdere jurisprudentie heeft verlaten. Het Hof benadrukt immers in overweging 78 dat het toelaten van een pesticideproduct tot de markt niet een daadwerkelijke emissie in het milieu hoeft te zijn, maar dat juist bij gewasbeschermingsmiddelen het de bedoeling is dat die bij normaal gebruik in het milieu terecht zullen komen. Dit kan niet anders worden begrepen dan dat emissiegegevens niet langer alleen de gegevens van de daadwerkelijke emissie zijn, maar ook die gegevens die ten grondslag liggen aan de daadwerkelijke emissie.
Daaruit volgt dat de verkoopgegevens van gewasbeschermingsmiddelen moeten worden aangemerkt als emissiegegevens. De verkoopcijfers van gewasbeschermingsmiddelen zijn immers een indicatie van het daadwerkelijk gebruik van deze middelen. Daarbij komt nog dat het Hof van Justitie ook duidelijk maakt dat, gelet op de context en de doelstelling van het recht op milieu-informatie, niet moet worden uitgegaan van een restrictieve uitlegging van het begrip ‘emissies in het milieu’.
De Rechtbank citeert de rechtsoverwegingen 57 en 58 uit het bijenarrest van het Hof van Justitie:
57 Door erin te voorzien dat de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie niet kan worden ingeroepen om openbaarmaking van „informatie over emissies in het milieu” te weigeren, kan met artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 worden gezorgd voor concrete toepassing van die regel en van het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot milieu-informatie waarover de publieke instanties beschikken of die voor hen wordt beheerd.
58 Anders dan met name Bayer, de Duitse regering en de Europese Commissie stellen, volgt hieruit dat niet dient te worden uitgegaan van een restrictieve uitlegging van de begrippen „emissies in het milieu” en „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4.
De Rechtbank vindt verder steun voor haar oordeel in de omstandigheid dat de Nederlandse overheid de informatie van Nefyto over de afzetvolumes gebruikt om, in combinatie met enquetes onder de gebruikers, een reële schatting te kunnen maken over het totale verbruik per werkzame stof. De Rechtbank verwijst naar het door Greenpeace overgelegde rapport Emissies landbouwbestrijdingsmiddelen, versie mei 2016, opgesteld in opdracht van Rijkswaterstaat.
De staatssecretaris heeft tevergeefs aangevoerd dat een deel van de verkochte gewasbeschermingsmiddelen in voorraad verblijven en een groot deel wordt gebruikt in kassen, zodat niet gesproken kan worden van uitstoot in het milieu. Het valt weliswaar niet uit te sluiten dat enige verkochte gewasbeschermingsmiddelen niet vrijkomen in het milieu. Dit kan zijn omdat die in voorraad blijven liggen en zo nooit meer worden gebruikt. Het is echter volgens de Rechtbank aannemelijk dat dit om een fractie van het totaal aan verkochte middelen gaat, waardoor dit valt te verwaarlozen.
Door de staatssecretaris is verder niet toegelicht of onderbouwd dat het kan zijn dat de gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt in kassen die zodanig afgeschermd zijn dat geen emissie plaatsvindt in het (open) milieu. Ook kan de Rechtbank niet vaststellen in welke omvang dit zou gebeuren. Hierdoor wordt niet aannemelijk dat een dermate grote hoeveelheid van de verkochte gewasbeschermingsmiddelen niet in het milieu zou vrijkomen, waardoor de verkoopcijfers geen representatief beeld van het gebruik, en daarmee de emissie, van deze middelen meer geven.
Ook het standpunt van de staatssecretaris dat geen sprake kan zijn dat verkoopcijfers emissiegegevens zijn omdat in de Verordeningen 1185/2009 en 223/2009, alsook Verordening 1107/2009 is bepaald dat die aangeleverde verkoopgegevens vertrouwelijk door de overheid moeten worden behandeld, volgt de Rechtbank niet. Het Hof van Justitie heeft immers in de Bijenstichtingzaak gewezen op dit spanningsveld tussen verplichte openbaarmaking van emissiegegevens enerzijds en de in de Verordeningen geregelde vertrouwelijkheid anderzijds. In rechtsoverweging 99 merkt het Hof op dat de Uniewetgever enerzijds heeft geregeld dat de vertrouwelijkheid wordt gegarandeerd, maar anderzijds ervoor heeft gekozen dat bij een verzoek om informatie over emissies in het milieu die informatie openbaar gemaakt moet worden. In de rechtsoverwegingen 101 en 102 overweegt het Hof dat de vertrouwelijkheid die de Verordeningen garanderen aan hen die de gegevens aan de overheid moeten geven, niet in de weg staat aan het openbaar maken van die gegevens, indien daar om verzocht wordt met het oog op emissies in het milieu.
De conclusie is dan ook dat de verzochte verkoopgegevens openbaar moeten worden gemaakt, omdat het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Het een en ander komt erop neer dat alle gegevens in lijst over het jaar 2014 verkoopgegevens zijn die openbaar moeten worden gemaakt. Een van de documenten (die alleen de Rechtbank vanwege de toepassing van art. 8:29 Awb onder geheimhouding heeft kunnen bekijken) bestaat uit meerdere kolommen. De Rechtbank is van oordeel dat de kolommen 1 tot en met 8 openbaar moet maken omdat de in die kolommen opgenomen gegevens dienen te worden aangemerkt als ‘informatie over emissies in het milieu’. De overige kolommen, 9 en verder, bevatten zoals het bestreden besluit ook meldt, de naam, het adres en de contactpersoon bij de toelatingshouder. Deze gegevens zijn naar het oordeel van de Rechtbank geen emissiegegevens zodat ze niet om die reden openbaar moeten worden gemaakt. Nu de Rechtbank van oordeel is dat een groot deel van de kolommen openbaar moet worden gemaakt zal de staatssecretaris, ook over de resterende kolommen een nieuwe afweging moeten maken, over de vraag of deze kolommen wel of niet alsnog openbaar gemaakt zullen worden. De staatssecretaris moet ook op dat punt een nieuw besluit nemen
Commentaar
Deze uitspraak maakt duidelijk dat als het bestuursorgaan een vergaringsplicht heeft het belang van het bestuursorgaan van controle en toezicht boven zelfregulering in de sector gaat. Omdat in de gewasbeschermingsmiddelenrecht ook op andere plaatsen sprake is van zelfregulering is het een stap vooruit dat dit zo nadrukkelijk wordt overwogen en het bestuursorgaan een eigen verantwoordelijkheid heeft.
De staatssecretaris wordt door de Rechtbank opgedragen de informatie te vergaren bij Nefyto. Maar wat mij betreft had de keuze ook aan de staatssecretaris kunnen worden gelaten die bij de individuele leden van Nefyto of bij Nefyto te vergaren.
Aan de hand van het bijenarrest komt de Rechtbank in een uitgebreide motivering tot het oordeel dat per 23 november 2016 afzet- en verkoopgegevens emissiegegevens zijn. Dat was voorheen niet het geval.
In de door de Rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 december 2010 had het stadsdeel Westerpark voortvloeiende uit het gesloten Antenneconvenant een bewonersbrief gezonden met het plaatsingsplan voor antennezend-installaties. Die bevatte een kaart met daarop een zoekcirkel voor UMTS en een zoekcirkel voor GSM als de exacte plaatsingslocatie nog niet bekend was. Telecomproviders KPN en T-mobile maakte daar bezwaar tegen. Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak was dat de kaart van het zoekgebied geen informatie bevat over straling maar informatie over de mogelijke locaties voor zendmasten. Dit zijn gegevens die ten grondslag kunnen liggen aan gegevens over emissies in het milieu, maar het zijn daarmee niet zelf emissiegegevens, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak destijds.
In de door de Rechtbank genoemde uitspraak van 28 oktober 2009 van de Afdeling bestuursrechtspraak ging het om een verzoek om openbaarmaking van Greenpeace aan de Nederlandse Emissieautoriteit in oprichting om de emissieverslagen over het jaar 2005 van inrichtingen, waarin zich NOx-installaties bevinden. De Afdeling oordeelde dat gegevens die ten grondslag liggen aan gegevens over emissies in het milieu niet zelf ook als emissiegegevens kunnen worden beschouwd. Derhalve kunnen die onderliggende gegevens wat de openbaarheid betreft niet op een lijn worden gesteld met emissiegegevens. Verwezen werd naar kamerstukken [5] en naar de memorie van toelichting bij de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten [6]. Daarin staat dat bij onderliggende gegevens in het bijzonder moet worden gedacht aan energiegegevens die ten grondslag liggen aan de emissiegegevens en de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van het emissieverslag.[7] De gegevens over het brandstofverbruik op installatie- en bronniveau zijn daarom volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet zijn aan te merken als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
Inmiddels blijkt uit de uitspraak 16 augustus 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2211 (zie Bijenarrest laat Raad van State omgaan bij openbaarmakingsverzoek van milieu-informatie over de elektriciteitscentrales Eemshaven) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de Afdeling in de openbaarmakingszaak over de elektriciteitscentrales Eemshaven van die rechtspraak mede naar aanleiding van het bijenarrest is teruggekomen. Ook voor andere lopende en toekomstige milieuzaken is dat een belangrijke uitkomst.
Het oordeel dat het aannemelijk dat de afzet- en verkoopgegevens een fractie van het totaal aan verkochte middelen betreft en om die reden te verwaarlozen is, is zonder meer terecht. Bij pesticiden gaat het namelijk om een zéér kleine fractie van het totaal aan verkochte bestrijdingsmiddelen dat bij gebruik niet in het milieu terecht komt.
Bevoegdheid Rechtbank?
Hoewel deze uitspraak inhoudelijk toe te juichen is, rijst wel de vraag of de Rechtbank bevoegd was te beslissen. In de uitspraak staat dat tussen partijen niet in geschil is dat in navolging van het Verdrag van Aarhus [8] de voorschriften van de Milieu-informatierichtlijn [9] met betrekking milieu-informatie zijn geïmplementeerd in artikel 10, vierde lid van de Wet openbaarheid bestuur. Daar is nog wel een kanttekening bij te plaatsen. In art. 10 vierde lid Wob staat dat bepaalde weigeringsgronden niet gelden voorzover het om milieu-informatie gaat die betrekking heeft op emissies in het milieu. In art. 1 sub g Wob wordt onder milieu-informatie verstaan: “hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer”. Daaronder vallen niet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Er is op dat punt sprake van een onvolledige implementatie van de Milieu-informatierichtlijn. Zie in de zin ook: Openbaarmaking van milieu-informatie: evaluatie van de uitvoering van verplichtingen uit het Aarhus-verdrag en van de richtlijn 2003/4/EG, E.M. Vogelezang-Stoute, N.M. van der Gijp, A. Van der Fliers, N.A.M. Priems, FdR 2009, p. 24 57 en 58. Nu daar sprake van is, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven de beroepsinstantie voor de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (art. 4 Bijlage 2 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak) is en in de bijenzaak prejudiciële vragen aan Hof van Justitie zijn gesteld over de uitleg van de Milieu-informatierichtlijn bij pesticiden ligt het voor de hand om het College van Beroep voor het Bedrijfsleven als enige bevoegde instantie aan te merken. Dit mede vanuit het oog van een efficiënte rechtsbescherming. Het publiek is bij verzoeken om openbaarmaking van milieu-informatie afhankelijk van een snelle besluitvorming en een korte rechtsgang. Anders zijn dit soort verzoeken niets waard. Dat laatste geldt natuurlijk niet alleen bij openbaarmakingsverzoeken over bestrijdingsmiddelen.
L.J. Smale
[1] Hof van Justitie van 23 november 2016, C-442/14, ECLI:EU:2016:890
[2] Rechtbank Amsterdam 17 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5940
[3] Verordening 1107/2009 van 21 oktober 2001 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen
[4] Verordening 1185/2009 van 25 november 2009 betreffende statistieken over pesticiden
[5] Kamerstukken II 2004/05, 29 877, nr. 3, blz. 10
[6] Wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 511
[7] Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3, blz. 78
[8] Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
[9] Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad
De citeerwijze van dit artikel is AKSonline 2017/11 nt L.J. Smale.