Branchering en functievervaging en de winkelschil van Overstad

Branchering en zelfs functievervaging is steeds meer het antwoord op de dynamiek op de winkelmarkt, aldus het in opdracht van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en CBW-MITEX opgestelde rapport “Dynamiek door beleid: Hoe de overheid de winkelmarkt stimuleert” (26 april 2011). Dit rapport en andere vormden de onderbouwing van de bezwaren van de Bedrijvenvereniging Huiswaard-Overstad tegen het bestemmingsplan Overstad.

De Bedrijfsvereniging kwam op tegen de beperkingen aan de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen “Gemengd -1 en 2” in een gedeelte van de zogenoemde schil van Overstad. De omstandigheden zijn sinds het vorige bestemmingsplan zo gewijzigd dat een andere detailhandelsbenadering  in het plangebied vanwege grote leegstaand noodzakelijk is, aldus de vereniging.


Beleidsvrijheid – terughoudende toetsing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State begint in haar uitspraak van 30 april 2014, 2013067141/1/R1 –zoals veelal standaard is in ruimtelijke ordeningszaken-  te overwegen dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan de raad beleidsvrijheid heeft om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Verder beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen is in strijd met het recht.

Dit zijn wat saaie overwegingen. Toch is het goed om de boodschap voor ogen te houden. De Afdeling toetst dus terughoudend en of een plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het ruimtelijk motief is steeds leidend. De Afdeling oordeelt dus niet of de algemene conclusies uit bijvoorbeeld het rapport van Hoofdbedrijfschap Detailhandel en CBW-MITEX juist of wenselijk zijn.
Een beroep op de bekende ladder duurzame verstedelijking van art. 3.1.6 lid 2 Bro komt hier niet aan de orde. Dat was kennelijk geen beroepsgrond. Het plan is dus niet als mogelijk in strijd met dit recht getoetst.

Standpunten van de Bedrijfsvereniging

Wel is aangevoerd dat het plan niet economisch uitvoerbaar is. Volgens de Bedrijvenvereniging kan het plangebied niet meer als een perifere locatie worden aangemerkt, maar maakt deze inmiddels deel uit van het centrum van Alkmaar. Het onderscheid tussen perifere detailhandel en reguliere detailhandel is verouderd en het plangebied heeft een niet-geprofileerd karakter.
De Bedrijvenvereniging wijst erop dat volgens het rapport “Alkmaar, Uitwerking regionaal detailhandelsbeleid” de schil van Overstad het thema wonen zou moeten hebben. Dit rapport is op 6 januari 2009 door de raad als beleidsnota vastgesteld. Detailhandel in volumineuze goederen is volgens de Bedrijvenvereniging geen thema. Een verruiming van de toegestane detailhandel leidt niet tot negatieve gevolgen voor de detailhandelsstructuur in de binnenstad. Het beleid van de raad is volgens de Bedrijfsvereniging ook niet consequent. Enerzijds wil de raad geen reguliere detailhandel toestaan binnen de bestemmingen “Gemengd -1 en 2”, maar anderzijds is in het centrumgebied van Overstad reguliere detailhandel wel toegestaan.

Rapporten over functievervaging

Volgens het rapport “Kiezen of delen” in opdracht opgesteld van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel, CBW-MITEX en de Vereniging Meubelboulevards (25 januari 2010) is het PDV-beleid van oudsher bedoeld was voor winkels die vanwege de aard en omvang van de artikelen een groot oppervlakte nodig hadden. In de loop der jaren is de aard en omvang van de assortimenten op perifere locaties sterk gewijzigd. Volgens het rapport is mede vanwege gunstiger marges de nadruk steeds meer komen te liggen op niet-volumineuze assortimenten en branchevreemde artikelen. Volgens het rapport is steeds minder een principieel onderscheid te maken tussen perifere en niet-perifere detailhandel. Het is daarbij de vraag of branchering in de praktijk nog een ruimtelijk relevant criterium is. De dynamiek in de detailhandel draagt ertoe bij dat veel branche-indelingen gekunsteld, niet relevant en niet handhaafbaar zijn. Dit pleit voor een benadering waarin branchebeperkingen meer worden losgelaten, maar ongebreidelde mogelijkheden op perifere locaties zullen leiden tot een sterke wijziging van de bestaande winkelstructuur. Bij elke verruiming van het beleid is dan ook steeds een afweging nodig van de gevolgen voor de bestaande en beoogde winkelstructuur.

In het rapport “Dynamiek door beleid: Hoe de overheid de winkelmarkt stimuleert” staat dat succesvolle winkelgebieden dynamisch zijn en de nieuwste winkelconcepten huisvesten. Branche- en zelfs functievervaging zijn volgens het rapport steeds gebruikelijker. Succesvolle centra schaffen volgens het rapport onnodige regels die belemmerend werken op flexibiliteit en dynamiek af. Dit leidt tot meer flexibiliteit en daarmee duurzaam vastgoed, een beter rendement en meer mogelijkheden voor ruimtelijke kwaliteit. Verruiming is dus nodig.


Ruimtelijke motieven 

De Afdeling oordeelt dat de raad het onderscheid in het plan tussen het plangebied en de binnenstad heeft gebaseerd op onder meer de omstandigheid dat Overstad vanwege de grootschalige bebouwing in het plangebied en de verkeerskundige structuur daarvan geschikt is voor grootschalige en perifere detailhandel, anders dan de binnenstad. Het onderscheid tussen de schil van Overstad en het centrumgebied van Overstad heeft de raad gebaseerd op de omstandigheid dat het centrumgebied van Overstad, anders dan de schil van Overstad, een rechtstreekse voetgangersverbinding met de binnenstad en een prominente zichtrelatie daarmee heeft en dat in het centrumgebied ook een woonfunctie en horeca is voorzien. Dit betreffen ruimtelijk relevante omstandigheden.

De raad heeft onder meer uit het oogpunt van het voorkomen van meer leegstand in Alkmaar geweigerd om de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” te verruimen en dat betreft een ruimtelijk relevant motief. De raad dient bij het mogelijk maken van nieuwe detailhandel rekening te houden met de gevolgen van een toename in de leegstand voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat, ook al zou door nieuwe detailhandel geen duurzame ontwrichting van de voorzieningenstructuur ontstaan (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, 201200385/1/T1/R2, Emmeloord – De Deel, Stadshart). De raad mag in redelijkheid een zwaarder gewicht toekennen aan het belang van het voorkomen van meer leegstand dan aan het belang van de Bedrijvenvereniging, bij verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2”, aldus de Afdeling.
Dat een verruiming van de toegestane detailhandel tot negatieve gevolgen voor de detailhandel elders in Alkmaar zou leiden hoeft niet met een distributieplanologisch onderzoek (dpo) te worden onderbouwd. Zonder overigens een leegstandspercentage te noemen, overweegt de Afdeling dat niet ter discussie staat dat de leegstand van winkels in het centrumgebied van Overstad zeer hoog is. Ook zonder een distributieplanologisch onderzoek mag ervan worden uitgaan dat een verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” tot een verergering van de winkelleegstand in het centrumgebied van Overstad zou leiden (daargelaten de vraag of daardoor de leegstand in de binnenstad zou worden vergroot).1 De schil van Overstad en het centrumgebied van Overstad liggen immers naast elkaar. Niet aannemelijk is gemaakt dat een verruiming van de toegestane detailhandel binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” noodzakelijk is om de continuering van de bedrijven die in dat gebied gevestigd zijn te verzekeren. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat er in dat gebied een zodanig hoge leegstand is dat de continuering van deze bedrijven daardoor in gevaar komt. Bovendien is binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” niet alleen detailhandel in volumineuze artikelen toegestaan, maar zijn binnen deze bestemmingen ook andere functies mogelijk. De bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” zijn dan ook niet economisch onuitvoerbaar.

Dat het minimum bedrijfsvloeroppervlak per winkel binnen de bestemmingen “Gemengd – 1 en 2” is verlaagd van 1.000 m2 bvo naar 500 m2 bvo, betekent niet dat een verdubbeling van het aantal winkels nodig is. Winkels met een bvo van 1.000 m2 of meer zijn immers volgens de planregels nog steeds toegestaan. Ook uit de verscheidene rapporten volgt niet dat het noodzakelijk is om de toegestane detailhandel in de schil van Overstad te verruimen. Weliswaar volgt uit de rapporten “Kiezen of delen” en “Dynamiek door beleid: Hoe de overheid de winkelmarkt stimuleert” dat branchevervaging steeds gebruikelijker is, maar deze rapporten hebben alleen betrekking op algemene ontwikkelingen in de detailhandel en niet op de situatie in Alkmaar. Bovendien staat in het rapport “Kiezen of delen” dat bij elke verruiming van het detailhandelbeleid steeds een afweging nodig is.

Het rapport “Alkmaar, Uitwerking regionaal detailhandelsbeleid” heeft wel betrekking op de situatie in Alkmaar. Volgens dit rapport heeft het algemene grootschalige deel van Overstad te maken met verhuurproblemen en heeft het een niet-geprofileerd karakter. Dit betreft evenwel het centrumgebied van Overstad en niet de schil van Overstad.

De beperking tot detailhandel in volumineuze goederen is ook niet in strijd met dit rapport, anders dan de Bedrijvenvereniging aanvoert. Volgens dit rapport kan een integrale herontwikkeling plaatsvinden van het aanbod binnen het thema wonen in de schil van Overstad. Daaraan gekoppeld kan volgens dit rapport een gebied met aanvullende PDV-branches zoals woonwinkels in lagere segmenten, bouwmarkten en tuincentrum worden ontwikkeld. Het plan maakt dit mogelijk, nu in de planregels onder detailhandel in volumineuze artikelen onder meer detailhandel in tuininrichtingsartikelen, bouwmaterialen, woninginrichting, keukens en sanitair wordt verstaan. Met andere woorden -maar zo zegt de Afdeling het natuurlijk niet-: hoeze verruiming nodig? 2
Het beroep is ongegrond.

What’s new?

Niets. Algemene stellingen redden het niet, ook niet met een beroep op de rapporten van belangrijke organisaties als het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en CBW-MITEX. Ruimtelijk motieven zijn beslissend. De rechter gaat niet op de stoel van de bestuurder zitten en laat het bestuur beleidsvrijheid hoe winkelleegstand te voorkomen. Mag het niet “te bont maken”. Als de duurzame ladder verstedelijking (art. 3.1.6. lid 2 Bro) niet in stelling wordt gebracht dan is er ook geen toetsing daaraan. De Afdeling noemt geen leegstandspercentage. Dat is een gemis. Maar de echte vraag is of de Bedrijfsvereniging zich voldoende beseft wat er planologisch wel mogelijk is en of dat dit niet in zekere mate toch een heel eind de standpunten van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en CBW-MITEX nadert. Toch een beetje winst?
Een gang naar de Afdeling bestuursrechtspraak was daarvoor overigens niet nodig.

 

1 ABRvS 9 april 2014, 201203768/1/R3, Bedrijventerrein Best.
2 Het plan is ook niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat in de schil van Overstad op sommige locaties reguliere detailhandel wel is gevestigd en toegestaan. Per winkel geeft de Afdeling aan dat of geen sprake is van reguliere detailhandel dan wel dat sprake was van legaal gebruik vanwege overgangsrecht. Het betoog dat het plan in strijd is met de Dienstenrichtlijn is volgens de Afdeling niet juist. Daarvoor wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, in zaak nr. 201302029/1/R1 en overweging 9 in het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2013, C-197-11 en C-203/11, Libert, punten 103-107.

 

De citeerwijze van dit artikel is AKSonline 2014/5 nt L.J. Smale.

 

Secured By miniOrange